【以案说理】精准履职，高效运用监管资源，你需要学习的策略！

wxsunhao

【以案说理】精准履职，高效运用监管资源，你需要学习的策略！
3 O: H9 X" i. Z; A  o" J' S原创：中国安全生产网
7 o  N2 y, f  r7 ^$ U, B

事故后依法追责，是安全生产工作的重要内容。落实安全生产责任，必须先明确自身依法应该承担的责任。知责才能尽责。近期，我们推出了一名基层安监局长的用心之作——《以案说理｜关于安全监管责任追究，你需要学习的策略》系列内容，和广大安全人一起学习关于安全生产追责的有关法理。

8 u& p8 y" L& C5 s. B9 ~1 S6 F4 p

上期内容：

【以案说理】关于安全监管责任追究，你需要学习的策略

【以案说理】检察院为何取消了对安监站长的刑事责任追究？你需要学习的策略②

【以案说理】怎样做才是履职尽责？你需要学习的策略③

【以案说理】防止不当作为、慢作为，你需要学习的策略！
7 w: L  `$ f, r' e( K

+ Y% E7 M$ Q, M4 n, ^% w/ [1 y

今天，我们继续为大家带来相关内容。

精准履职策略五

高效运用监管资源

从责任追究的现实后果和专业技术的客观要求来看，安全监管是一个高风险的行业。高效运用监管资源对解决安全生产重大问题、降低履职风险具有重大现实意义。能否高效运用监管资源是责任主体是否精准履职的一个重要衡量标尺。这些资源包括法律资源、政策资源、信息资源、人力资源及社会资源等等。

1

法律资源

目前我国的安全生产己形成一个比较完整的法律体系。这个体系是一个包含多种法律形式和法律层次的综合性系统，从法律规范的形式和特点来讲，既包括作为整个安全生产法律法规基础的宪法规范，也包括行政法律规范、技术性法律规范、程序性法律规范。

按法律地位及效力同等原则，安全生产法律体系分为以下五个门类：

! S: ]  K& _, \8 \( i4 s

(一)宪法。《宪法》是安全生产法律体系框架的最高层级，“加强劳动保护，改善劳动条件”是有关安全生产方面最高法律效力的规定。

. T; V) l5 _4 H6 ~" C+ C6 _

(二)安全生产方面的法律。一是基础法。《中华人民共和国安全生产法》是综合规范安全生产法律制度的法律，它适用于所有生产经营单位，是我国安全生产法律体系的核心。二是专门法律。如《中华人民共和国矿山安全法》、《中华人民共和国海上交通安全法》、《中华人民共和国消防法》、《中华人民共和国道路交通安全法》等。三是相关法律。如《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国煤炭法》、《中华人民共和国矿产资源法》等。还有一些与安全生产监督执法工作有关的法律，如《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国标准化法》等。

2 L1 c: r) w9 k1 T- Q

(三)安全生产行政法规。如国务院组织制定并批准公布的《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》等和地方性安全生产法规及部门、地方政府安全生产规章。

(四)安全生产标准。安全生产标准是安全生产法规体系中的一个重要组成部分，也是安全生产管理的基础和监督执法工作的重要技术依据。安全生产标准大致分为设计规范类；安全生产设备、工具类类；生产工艺安全卫生类；防护用品类四类标准。

$ c0 ^) s4 q3 b1 S1 X4 b

(五)已批准的国际劳工安全公约。国际劳工组织自1919年创立以来，一共通过了185个国际公约和为数较多的建议书，这些公约和建议书统称国际劳工标准，其中70％的公约和建议书涉及职业安全卫生问题。目前我国政府已批准的公约有23个，其中4个是与职业安全卫生相关的。

9 b- K4 S4 z; ?: n6 h1 ~; Z

所有这些法律法规及标准都是每个责任主体履职最重要最宝贵的资源。每个责任主体要充分运用好这些资源，取得最佳的履职效果。

案例

某县安监局在履职中，连续三年都把生产经营单位的特种作业持证情况列为工作重点之一，凡违反规定的按《安全生产违法行为行政处罚办法》第四十五条第一款规定，对生产经营单位处1万元以上3万元以下罚款，对其主要负责人、其他有关人员处1000元以上1万元以下的罚款。其力度不可谓不大，但该县的生产经营单位特种作业人员无证作业现象依然相当严重。

2016年5月该县参照兄第县的做法，在全县开展特种作业人员无证作业联合专项整治行动，凡是电工、焊工无证动火作业并情节严重的，按《中华人民共和国消防法》第二十一条和第六十三条规定，处五日以下拘留。短短40天内就拘留了17名无证作业人员。在专项整治期间，生产经营单位竟一窝蜂式地主动申报特种作业取证培训。两个月内申报人数超过前三年的取证总人数。其中不少是高处作业、电梯作业、煤气作业等，这说明对电工、焊工无证动火作业人员的拘留带动了整个特种作业的规范。可见，生产经营单位不怕经济处罚而十分担忧有职工被限制人身自由。通过这次专项行动，该县特种作业人员无证作业现象得到了彻底整治。

一个长期按照安全生产法规实施监管的行为，因为充分运用了《中华人民共和国消防法》的相关规定，取得了意想不到的惊人效果。

! ]4 X) ?4 r6 j

2

政策资源

8 S7 s, N8 l  Z# ]3 t

目前的政策资源极其丰富。从各个责任主体尤其是最基层的责任主体的履职情况和被责任追究的大量案例来看，部分责任主体缺乏运用政策资源的思维导向。

如某街道安监站负责人及工作人员因辖区内的农村环保整治项目和水利建设项目发生死亡事故被追责。事后分析，如果该街道建立健全“党政同责、一岗双责”制度，由街道分管环保、水利的领导负责行业内的安全监管，安监站负责配合，其事故项目的安全监管现状可能完全不同，其事故责任追究结果也就会有差异。

2 C' ]# f; h$ O  ]# n: a

实行“党政同责、一岗双责”制度是安全生产监管体制机制的又一重大创新。要通过宣传教育，使地方各级党委领导认识到，党的宗旨是全心全意为人民服务，保障人民生命财产安全也必须是党委的根本责任；实施“党政同责、一岗双责”是落实安全生产责任，为当地经济社会发展提供有力安全保障的必然要求；是践行“立党为公、执政为民”根本宗旨，提高坚守“红线”意识自觉性的有效途径；是深化安全生产管理体制改革，建立安全生产长效机制的重要内容。对这一制度建设一定要立足顶层设计，既要有前瞻性，又要有可行性；既要权责明晰，又要周密严谨；既要勇于实践，又要稳步推进，并力求上升到法律层面。

0 Q& d' [, l7 o7 A

这样的政策对深入推进区域或行业的安全生产工作和责任主体的精准履职具有其他资源不可替代的作用。

3

信息资源

信息对于责任主体来说，并不陌生。在实际履职中，每个人每时每刻都在不断地接收信息，加工信息和利用信息，都在与信息打交道。信息如同人才、原料和能源一样，被视为组织生存发展的重要资源，成了履职活动赖以展开的前提，一切履职活动都离不开信息，一切有效的履职都离不开信息的管理。

, Y% A0 W3 H0 O5 u& n% H/ A

安全生产监管要求信息处理的数量越来越大，速度越来超快。为了让监管者及时掌握准确、可靠的信息，以及执行之后构成真实的反馈，必须建立一个功能齐全和高效率的信息管理系统。

4

人力资源

人力资源是安全生产监管的第一资源。只有以人为中心，把人力资源作为监管中最重要、最宝贵的根本资源，大力培训提升，坚持对人力资源的有效开发和科学利用，实施以提高人的能力、激发人的活力、提高责任主体整体素质为主要内容的人力资源开发战略，才能实现安全生产持续稳定发展的态势。

我国安全生产人力资源基本现状是：责任主体整体素质偏低，中高层次人才严重缺乏，缺少分配机制作动力、缺少履职文化作内核、缺乏风险防御体系作保障、缺乏适应环境作支撑，人力资源的不足与繁重的任务不对称。正因如此，许多责任主体倍感履职的压力。

# M& f/ a9 e' E& D$ n5 W3 z  P

对此，我们可以从人力资源本身寻找缓解履职压力的途径：一是借助政策来缓解。制定“党政同责、一岗双责” 等地方政策，形成安全生产的齐抓共管局面。二是借助社会力量来缓解。充分利用社会上的安全中介组织的专业技术力量来弥补专业监管的不足。三是借助一些临时组织来缓解。针对一些突出问题，成立临时组织，抽调人员开展专项整治。

6 d! V6 ]7 @8 M& ]" l6 }

5

社会资源

对安全生产而言，最重要的社会资源就是安全生产中介组织。安全生产中介组织是指那些介于政府与企业之间、生产者与经营者之间、个人与单位之间，依法设立并具有独立承担民事责任能力，为市场主体提供安全咨询、评估、培训、检验等各种服务的机构或组织。它有自身的独有特点，是安全监管中必不可少的环节，具有政府行政管理不可替代的作用。

6 ~, e9 ^% b  ?) i/ M' ?! }" f1 G

安全生产中介组织的主要作用表现在：

一是协调政府与生产经营单位之间的关系。在我国深化经济体制改革、转变政府职能的背景下，安全生产中介组织所充当的政府与生产经营单位间的桥梁和纽带作用尤为突出。一方面，通过安全生产中介组织咨询、评估、培训、检验等服务，使政府承担其对生产经营单位应履行的职能；另一方面，政府通过安全生产中介组织将国家对安全发展的宏观指导、管控意图传达给生产经营单位，促使生产经营单位不断调整自身生产经营行为。

二是提高安全监管效率，降低监管成本。经济的发展得益于分工的深化和由此带来的效率提高和成本降低，然而分工的深化却使不同分支之间的监管需要更多的专业知识，更为复杂的监管程序，同时分工的深化也提高了安全监管发生的频率，监管成本由此越来越大。社会中介组织通过向企业提供高度专业化服务，帮助企业完成日常经营过程中各种繁杂的事务性工作，最终达到降低监管费用，促进监管日趋规范之目的。

三是行使社会监督职能，维护正常社会秩序。目前我国经济快速发展，市场主体竞争日益激烈，少数的恶性竞争严重扰乱了正常市场经济秩序，影响了经济持续、快速、安全发展。安全生产中介组织在提供安全服务的同时，根据独立、客观、公正的原则，对发现的种种不安全问题进行揭露或举报，促使有关部门对相关生产经营单位予以调查并采取相应惩处措施，从而有效起到监督生产经营单位行为，维护正常社会安全秩序的作用。

但纵观我国安全生产监管现状，安全生产中介组织的作用远远未得到发挥，政府安全生产监督管理部门的安全监管缺乏强力支撑。当前，安全生产中介组织严重滞后已成为安全生产的焦点问题之一。这种问题不予以重视并解决，势必影响安全生产的持续、健康发展。     

中国的安全生产中介机构起步缓，发展也十分不平衡。现有的安全生产中介机构主要以安全评价、培训机构为主，其他形式的服务机构则发展迟缓。省级以上安全生产监督管理部门近年来对安全生产中介机构的发展与培育逐渐重视起来，开始部署比较完善的安全中介服务体系建设。但市、县一级的安全生产中介机构工作明显滞后，突出表现在三个断层上。

先看一下笔者调研的二组数据。

; I! P4 F' q6 U: W  ~+ z$ N

! M  W& r1 ~# F: B0 O# b

从两组数据分析，在县一级，安全生产中介组织断层现象异常严重。
& v9 }2 f/ i; q8 n4 G

, H  e& m  j3 W/ P3 K" }3 ?

一、服务断层：

从表1看，目前的安全生产中介机构分布呈倒金字塔型，越是基层越少，许多县除安全培训或咨询机构外，几乎没有其他任何安全中介机构。

从表2看，县一级的安全监管任务十分繁重，其监管对象数是其他行业如建筑、交通、水利、土地的8至60倍，而安全生产监督管理部门的编制与人员数却远远不如其他部门。关键是，其他部门有一支强大的社会中介服务力量，这股力量大大弥补了行政监管力量的不足。安全生产监督管理部门仅靠珍贵的行政编制与人员，根本无力承担对生产经营单位的安全监管和服务职责。安全中介服务的断层是当前安全生产监督管理部门倍感监管压力的重要因素。

9 o& V* ]& R8 ]0 S1 h& n( a& u

二、技术断层：

3 s$ e1 i$ C; M! J0 ?" A+ K

目前的安全生产监督管理部门中，有安全专业与职称的人员少之又少。据不完全统计，在县一级的安监局中，有安全专业与职称的人员一般占比都不到5％。不说对生产经营单位的安全技术指导与服务，就是自身的安全检查、执法、验收等工作尚需借助上级一些安全专家的专业技术。要改善安全条件，生产经营单位都有一定的安全技术需求，大量事实证明，中介的安全技术服务是解决生产经营单位的安全技术需求最有效的渠道之一。而县域内的生产经营单位以中小企业甚至是小微企业为主，因规模、资金、中介服务收费等因素影响，难以得到市级以上安全中介机构的安全技术服务，造成安全技术的断层。

三、链条断层：

从表1和表2均可反映出，安全生产领域中的中介组织建设尚处于初始阶段。安全生产监督管理部门已经下放到市场，由社会中介组织履行的职能大多未履行到位，对一些可下放的如认证、验收、考试等职能，也尚未研究探索。在安全生产中介组织的发展与培育上，安全中介组织形式比较单一，没有如建筑、交通、水利、土地等行业一样形成从设计规划、咨询、培训、检测检验到评价、认证、考试、评审等系统完整的服务链条。

: N4 b+ u  w# ?, Z# \

当前的安全生产监督管理部门要有断层危机感，重中之重的工作之一就是发展与培育好域内的安全生产中介组织。

所谓断层危机是安全发展在从一个阶段转入下一个阶段的安全监管转型期所发生的安全秩序混乱和安全动荡。安全转型是指技术转型、服务转型、链条转型的合成变动。这种转型是整个安监事业的一种提升，至少是安全监管和服务方式的一种替换或弥补。要按照统筹规划、合理有序、适度发展的原则，从解决服务断层、技术断层、链条断层入手，重点发展一批专业水平高、服务质量好的集评、学、研于一体的安全生产中介组织，构建适应各地经济社会发展需要、布局合理、覆盖面广、功能完备的安全中介服务体系，完成一种阶段性质变或飞跃。

中介服务体系是安全生产综合监管体系的有机组成部分之一，也是原国家安监总局提出的建立“六个支撑体系”的重要内容。安全生产综合监管虽然侧重于“行为监察”，但也会涉及大量的技术性问题，处理这些问题工作量大、技术性强、专业要求高，仅靠增加安全生产监督管理部门的人员在数量上、结构上是不可能满足需要的，在实践上显然也是行不通的，现实的选择是，建立健全并管好安全生产技术支撑及中介服务体系，把综合监管工作中有关安全生产培训教育、技术审核、认证评价、检验检测、政策咨询、信息服务、重大危险源监控的基础工作等交由或委托相应技术支撑单位或中介机构承担。

( J6 k  M1 d; V3 ^

来源：中国安全生产网 作者：邹贵亮

, M6 m) O4 L& u2 X