关于安全监管责任追究，你需要学习的策略

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关于安全监管责任追究，你需要学习的策略
原创： 邹贵亮 [url=]中国安全生产网[/url] 昨天
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事故后依法追责，是安全生产工作的重要内容。落实安全生产责任，必须先明确自身依法应该承担的责任。知责才能尽责。从今天起，我们将推出一名基层安监局长的用心之作——《以案说理｜关于安全监管责任追究，你需要学习的策略》系列内容，和广大安全人一起学习关于安全生产追责的有关法理。

策略一

职责状况及运用

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当安全生产责任追究即将来临时，首先要考虑的是职责状况。安全生产监督管理的职责十分复杂。从责任主体承担责任的策略层面来说，每个责任主体应明晰自身的职责。
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职责的来源

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安全生产监督管理的职责主要源自三个方面：

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一是法定职责即法律、法规及标准规定的职责。

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安全生产法律法规是指调整在生产过程中产生的，同劳动者或生产人员的安全与健康，以及生产资料和社会财富安全保障有关的各种社会关系的法律规范的总和。它的内容极其丰富，包括各种法律：基础法律(如安全生产法、职业病防治法等)、专门法律(如矿山安全法、道路交通安全法等)、其他法律(如刑法、消防法、建筑法、行政诉讼法等)、国际公约(如建筑业安全健康公约、工作场所安全使用化学品公约、预防重大事故公约等)；各种安全生产行政法规(如国务院颁布生产安全事故报告和调查处理条例等)；各种安全生产规章(如安监总局的建设项目安全设施“三同时”监督管理办法、危险化学品重大危险源监督管理暂行规定等部门规章， 如浙江省安全生产条例等地方政府规章)；各种安全生产标准(包括国家标准、行业标准、地方标准及企业标准)。这些法律法规及标准中规定的职责都属于法定职责。

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二是各级人民政府的的“三定方案”(即指定职能、定机构、定编制方案)规定的职责。

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如浙江省安监局的职责就是浙江省人民政府“三定方案”中规定的职能：承担省安全生产委员会办公室的日常工作；负责指导、协调和监督全省安全生产行政执法工作；承担全省安全生产综合监督管理责任；承担全省工矿商贸行业安全生产监督管理责任；负责管理全省生产安全伤亡事故和安全生产行政执法统计分析工作；负责组织、指挥和协调安全生产应急救援工作；监督检查重大危险源监控和重大事故隐患排查治理工作；根据省政府授权，依法组织、协调重大安全生产事故调查处理和办理结案工作，参与特大安全生产事故调查处理和办理结案工作；监督事故查处和责任追究落实情况；负责全省矿山企业和危险化学品、烟花爆竹生产经营企业安全生产准入管理工作，依法组织并指导、监督实施安全生产准入制度；负责组织、指导全省安全生产宣传教育工作；负责安全生产监督管理部门人员的安全培训、考核工作等等。

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一般而言，“三定方案”的职责既包含了法定职责，又增加了法律尚未规定的职责，它比法定职责更广。

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三是政府的规范性文件规定的职责。

通常，这种职责充分结实部门与行业实际，它既是对法定职责和“三定方案”的职责的传承，又是对法定职责和“三定方案”的职责的一种完善与补充。

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确定职责的影响

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在安全生产监督管理职责的三大来源中，法定职责是最严谨最权威的，“三定方案”的职责是最广泛最细致的，而政府的规范性文件确定的职责是最具体最单一的。

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从影响的深度来说，法定职责的固定性和持久性可使责任主体行使职权趋于可靠的稳定和规范性，“三定方案”的职责可使责任主体行使职权更具操作性，而政府的规范性文件确定的职责由于科学性、程序性及合法性不足对安全监管的影响最深。

如2016年某市人民政府出台了《关于进一步加强我市消防安全的决定》的规范性文件，文件对各部门的消防安全职责作出规定，如其中对当地安监局的职责规定：负责矿山企业、化工企业和中密度人员密集企业的消防安全。

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文件出台后，在当地安监系统产生巨大震动，许多人认为消防法已规定消防安全属于消防部门的监管职责，市政府的文件要求与消防法规定是有冲突的，法显然大于文件，文件的规定是违法的甚至无效的。笔者认为，这种认识是片面的，事实上人民政府出于实际监管需要，对法定职责和“三定方案”的职责进行调整，这在司法界和行政界的理论中是允许的，根本理由在于各部门的职能都是由人民政府确定的。这种调整叫做职能转移，即将法律或“三定方案”中已规定的一个部门的职责通过文件形式转移给另一个部门。也正因如此，检察、纪检等追责主体常常将政府的规范性文件作为确定责任主体的职责依据。

政府的规范性文件规定的职责对监管的影响更为深远，也容易产生许多弊端：

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一是与法律或“三定方案”中已规定的职责衔接不够，容易造成监管职责冲突。

二是将一个部门的监管职责转移到另一个部门，由于监管专业性影响，常常达不到预期效果。如上述某市的规定，将部分消防安全落实到安监等部门监管，这些部门由于非专业性监管的影响，其监管可能只是表皮的监管，缺乏一定的实质意义。

三是职责难以落地。一般情况下，这种规范性文件规定的职责应与法定职责、“三定方案”的职责相一致，如果需要作出必要调整，应充分考虑监管实际。

像上述某市人民政府出台的《关于进一步加强我市消防安全的决定》就没有考虑监管实际。经该市排摸，对生产经营单位的消防安全监管，仅安监部门就占55%，消防部门占25%，其他部门占20%，这样的结果，各部门尤其是安监部门能有效承担起监管职责吗？

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职责状况运用分析

2016年5月11日，XX县某矿业有限公司将位于选厂上游的蓄水池加高围堰作为矿浆沉淀、污水处理池使用，因加高部分垮塌造成选矿车间被冲毁，2名作业工人死亡。经该县人民政府事故调查组调查认定，引发此次事故的主要原因是：该公司加高围堰作为矿浆沉淀、污水处理池未经专业设计与施工，因强度不够导致垮塌；安监部门在日常监管中只查采矿部分，没有检查选厂及相关设施，掌握情况不全面，终于酿成事故。根据事故调查报告意见，县监察局拟对县安监局矿山科科长和一名干部进行行政责任追究。

经过一些专家与该县安监局的同志讨论分析，认为事故调查报告的意见存在瑕疵：在该矿业有限公司的矿山开采设计方案中并无污水处理池设施，此设施是近几年环保部门根据环保法规要求企业建设的，属于环保建设项目。

而环保建设项目的建设按照规定要走安全“三同时”的许可程序。

无论是新建、改建还是扩建的环保设施，环保部门负主要监管职责。因环保设施监管不到位而引发的死亡事故追究安监局工作人员的监管责任显然不合理。

当然，安监局工作人员对这起事故负有一定责任，其责任在于没有履行好综合监管责任。通过这种职责状况分析与反馈，县监察局最终决定取消对安监局工作人员的处分。

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策略二

事故关联性及运用

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安全生产责任追究主要针对的是不履职或不认真履职导致产生严重后果的行为。这里“导致”表明责任主体的履职行为与事故之间存在着必然的因果关系。责任主体的履职行为与事故之间这种内在关系是安全生产责任追究的关键因素。

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事故关联性的涵义

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事故关联性指的是责任主体的履职行为与事故之间的内在关系。

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关联分析是一种简单、实用的分析技术，就是发现存在于大量履职行为数据集和事故数据集中的关联性或相关性，从而描述了履职行为的某些属性给事故带来的影响轨迹和模式。从数据库中通过关联分析，既可寻求诸如“由于某些行为的发生引起与它相关的一些事件的发生”之类的规则，又可确定此与彼的关联性质、种类及层级。

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事故关联性的启示

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从以往安全生产追责实例来看，许多责任主体被追责的根据是“履行安全生产监督管理职责不到位”或“工作指导、督促不力”等。“履行安全生产监督管理职责不到位”或“工作指导、督促不力”均是一种宽泛的概念，它们由多种具体的情因组成。这些具体的情因才是追责的关键证据。如果具体的情因缺乏客观事实和法律或政策事实说服力，仅以“履行安全生产监督管理职责不到位” 或“工作指导、督促不力” 等予以处理，既有违法理又难以使当事人诚服。
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“履行安全生产监督管理职责不到位”或“工作指导、督促不力”这种履职行为表现与后果竞究有什么关联？这需要进行科学的相关性分析。相关性分析包括相关分析、方差分析、列联分析等。

其中相关分析可分为简单相关分析、偏相关分析、距离相关分析等；方差分析有单因素方差分析与多因素方差分析；列联分析有列联表、卡方检验等。具体见下图1：

通过具体的相关性分析，确认履职行为与事故这种后果之间的本质联系。

从责任追究的规范要求来看，这种联系必须是内在的因果关系。

当责任主体的履职行为与事故之间构成主要因果关系时，责任主体对事故就应承担主要责任；如果是次要因果关系，那就承担次要责任；如果是直接因果关系，那就承担直接责任；如果是间接因果关系，那就承担间接责任。如果构不成因果关系，责任主体的履职行为一般不承担事故责任。
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事故关联性运用分析

XX县XX萤石矿因换发安全生产许可证工作，从2012年6月29日至7月30日被停产整顿。2012年8月1日，XX萤石矿矿长钟XX组织工人进行开工前的隐患排查工作，发现365中段风门处挡墙坍塌且顶板存在浮石。365中段作为安全通道应保证安全畅通，钟XX向矿山负责人吴XX汇报了排查情况，吴XX要求治理隐患后才可恢复生产。8月2日，矿长钟XX安排副矿长兼安全员邵XX带班，扒渣工李XX、王XX等三人下井进行隐患治理。在365中段风门处，邵XX先进行敲帮问顶工作，把巷道的浮石敲下之后，邵XX指挥李XX、王XX等三人开始清理巷道的废渣。在10时30分左右，一块长约5米宽约2米厚约0.8米的石块受地压应力影响突然松动从顶板掉了下来，邵XX发现叫大家快跑，王XX反应迅速跑到了安全位置，但是当时在这块石块底下清理废渣的李XX等二人来不及反应，当场被石块砸中压在了下面。事故发生后，邵XX马上升井跑出洞口向矿长钟XX报告了事故，钟XX立即叫人打120安排医护人员前来救治，并组织人员下井抢救被压人员。钟XX带领救援人员到达事故现场后，见事故现场还在发生小冒顶，于是安排人员用木头把巷道支护起来，在确保安全后开始用手把压在两人身上的石头一块块搬开，大概过了半小时左右，一人先被挖了出来，但是已无生命迹象，再过了半个小时，李XX也被挖了出来，但是已经被石头砸得不成人形。救援人员把两人抬出洞口，经等候在外的120随车医生诊断两人已经死亡。
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在这起事故调查期间，该县检察院派人到县安局及事故发生单位进行调查取证，拟对相关责任人员进行刑事责任追究。县安监局的同志认为矿山科的工作人员近年来对矿山企业的安全检查是认真的也是专业的，如被追究，感觉很冤。

经过对事故关联性分析，提出如下理由：这是一起矿山冒顶事故，而冒顶的是一块长约5米宽约2米厚约0.8米的石块。按照对矿山企业现有的法规和技术规范要求，矿山企业应配备相应的敲帮工并用规定的工具(如敲帮锤等)作业，这种技术要求对敲帮工来说根本无法发现几十吨重的石头存在隐患，况且从事故现场看，这块石头从地质层面分析也不可能判断出有剥离掉落的征兆。就算是矿山专家在场也难以发现隐患。这起事故从一定意义上说属于矿山技术局限造成的。如果该矿山未按规定配备敲帮工或敲帮工未按规定开展敲帮问顶作业，那么安监局工作人员的监管是有缺失的，但该矿山并没有违反相关法律与标准行为。

因此，安监局工作人员的监管行为与这起事故之间不存在必然的因果关系，这起事故处于不可预见、不能避免并不能克服状态，安监局工作人员不应承担此起事故的法律责任。

通过事故相关性分析得出的这条理由最后让检察院终止了调查，避免了一起冤案的发生。

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