8月1日，中国安全生产报报道：吊篮从天而降，外来人员当场死亡。建管站人员曾多次前往事发工地检查，责令其整改隐患，“检查、责令”背后是否履职到位？与事故发生有无关联？日前，湖南洞口县人民法院正式开庭，该起案件引起广泛关注。
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11月8日，中国安全生产报报道：近日，湖南省洞口县人民法院作出裁定，准许洞口县人民检察院对被告人孙传峰、彭小涛犯玩忽职守罪一案撤回起诉。
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时隔三个多月，为何开庭之后又撤诉？这起安全生产责任案件焦点问题在哪？审理结果又是如何？
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案件审理结果
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根据法院裁定书，2017年5月3日，洞口县人民检察院指控被告人孙传峰、彭小涛犯玩忽职守罪，向洞口县人民法院提起公诉。该院受理后，依法组成合议庭。因被告人及其辩护人均称二被告人的行为不构成犯罪，该案又于6月19日由简易程序转为普通程序审理，同年7月13日公开开庭进行审理。在宣告判决前，公诉机关认为该案证据不足，申请撤回起诉。
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洞口县人民法院认为，公诉机关在宣告判决前认为指控被告人孙传峰、彭小涛犯玩忽职守罪的证据不足，不符合起诉条件，申请撤回起诉，符合法律规定，依法作出以上裁定。
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事件回顾
* O. X: o" W3 F# u/ W6 `8 [/ [$ y孙传峰，湖南省洞口县建筑工程安全监督管理站副站长，事发高沙廉租房工地属于其监管范围。高沙廉租房项目自2015年开工以来，孙传峰、彭小涛等人共计六次到施工现场进行监督检查，并下发了五份整改通知书，另外还有工程项目质量安全责任人不在现场履行职责告诫书、起重机械设备限制使用令。后来，安监站在物料提升机电源箱上又粘贴了停工整改封条。
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2016年6月27日，工地现场负责人黄启茂去附近修理店找曾传柏维修物料提升机，二人进入工地时遇见在工地寻找水泥砂浆的外来人员袁通淼，后来，袁通淼随二人来到物料提升机旁边。袁通淼站在升降机一号吊篮正下方，黄启茂与曾传柏并排站在1号和2号吊篮之间，当黄启茂指挥曾传柏拆卸电机过程中，物料提升机吊篮急速下坠，站在吊篮下方的袁通淼当场被砸死，黄启茂脚部被砸伤。嗣后，施工单位赔偿了死者袁通淼家属经济损失人民币423000元，赔偿伤者黄启茂人民币1万元。
$ I/ F, m- X3 t* I3 R" J4 l事故调查组认定这是一起生产安全责任事故，孙传峰、彭小涛等作为洞口县建筑工程安全监督站的工作人员，执法不严，对本次事故负有重要监管责任，调查组建议洞口县建设局给予上述人员行政警告处分。
! w' s; g1 J- n/ |, d' j1 u2016年2月20日，洞口县人民检察院又以涉嫌玩忽职守罪对二人进行立案调查。
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2月23、27日，二人被取保候审。
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2017年4月27日，洞口检察院以他们不认真履行职责，对发现的安全隐患只向施工单位发出书面整改通知书，未采取积极有效的监管措施，未对其发现的严重的安全隐患提交洞口建设局执法大队进行立案查处，导致安全隐患在施工过程中长期存在，从而发生一人死亡的安全事故，其行为已构成玩忽职守罪为由，将二人起诉至洞口县人民法院。
# l9 T- d( `+ G2017年7月14日早晨8时40分，随着审判长一声鼓槌，这起牵动着湖南广大安监人员神经的玩忽职守罪案件正式开庭。
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案件焦点问题
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焦点之一：检方指控犯罪事实是否前后矛盾？
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检方认为，被告人孙传峰、彭小涛身为洞口县建筑工程管理站工作人员，在负责对高沙廉租房工程项目安全生产的安全监管过程中，不认真履行职责，对发现的安全隐患只向施工单位发出书面整改通知书限期整改，未采取积极有效的监管措施，未对其发现的严重的安全隐患提交洞口县住房和城乡建设局执法大队进行立案查处，致使安全隐患在施工过程中长期存在，从而导致外来人员袁通淼死亡及工地现场负责人黄启茂受伤的后果，其行为已构成玩忽职守罪。
5 @- O$ @' [/ M. ?1 e% C2 W+ J辩护人主张：检方对两个犯罪事实的指控前后矛盾。按照检方的办案逻辑，如果被告人采取的监管措施已经积极有效了，事故也就不会发生，再要求他们将发现的隐患提交执法大队进行立案查处还有何意义？如果要求被告人要将发现的安全隐患提交执法大队立案查处，为什么还要求他们要“采取积极有效的监管措施”？两名被告人到底是要“采取积极有效的监管措施”，还是要“提交执法大队立案查处”？两个相矛盾的指控让法院如何认定？如果强行认定，结果只能是认定犯罪事实不清。
5 p5 W7 X5 o3 |/ u% C; Q: k检方辩解说：两个犯罪事实的指控相辅相成，如果被告人签发了整改通知书，施工单位不进行整改，签发了起重机械设备限制使用令，仍不整改，查封物料提升机电源箱，施工单位继续不整改，被告人不移交执法大队立案查处，还能怎么办？
; e" o$ P0 m) s) R焦点之二：两名安监人员是否应采取积极有效措施，督促施工方整改到位？
2 `4 \7 u0 ^0 u8 Q检方主张，高沙廉租房工程项目自开工至事故发生时止，洞口县建筑工程安全监督站工作人员被告人孙传峰、彭小涛等人共到施工现场监督检查五次，即在2015年12月18日、2016年1月27日、2016年3月7日、2016年5月5日、2016年6月13日进行了现场检查，并现场制作了《洞口县建筑工程安全生产监督检查整改通知书》，该整改通知书五次检查均发现高沙廉租房工程无封闭围挡、无警示标志等安全隐患，整改期限分别为一个星期。另有四次发现物料提升机未检测、未办理使用登记等安全隐患，整改期限分别为一个星期。两名被告人不认真履行职责，对发现的安全隐患只向施工单位发出书面整改通知书限期整改，未采取积极有效的监管措施。
; j7 F8 I; E0 }6 Y& K辩护人认为，检方的指控两名被告人不认真履行职责对发现的安全隐患只向施工单位发出书面整改通知书限期整改，未采取“积极有效”的安全监管措施督促整改“到位”，既无事实依据，又无法律依据。被告人孙传峰所在的安监二组，自2015年12月18日至 2016年6月13日，共计到工地现场实际检查六次，除下达五份书面整改通知书外，还下达工程项目质量安全责任人不在现场履行职责告诫书、起重机械设备限制使用令共2 份，2016年6月13日还在物料提升机电源箱上贴上停工整改封条。所谓被告人“不认真履行职责，对发现的安全隐患只向施工单位发出书面整改通知书限期整改”的指控没有事实依据。
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“所谓采取‘积极有效’措施督促整改‘到位’实质上就是要求安监人员要督促施工方排除全部事故隐患。生产经营单位是事故隐患排查、治理和防控的责任主体，隐患能否得到治理从根本上取决于生产经营单位，安监部门固然有督促之责，但保证不了督促一定会‘有效’，生产经营单位如果抗拒整改，安监部门也不无能为力。”
/ g* e& W+ E- J检方以《洞口县建管站2015年度工作目标管理实施方案》中关于安监站要“对发现的安全隐患及时排除”进行反驳，指出安全问题来不得半点儿马虎，并建议安监人员从这起事故追责中吸取教训，在今后的工作中对发现的隐患，要及时排除。
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辩护人则针锋相对的指出，生产经营单位是事故隐患排查、治理和防控的责任主体。新《安全生产法》对生产安全事故隐患排查治理的责任主体进一步作出了明确规定，但在司法实践中，关于安监部门的职责仍定位不清。一些司法机关认为安监部门到企业检查，主要职责和任务就是检查企业的生产安全事故隐患，发现了事故隐患，安监人员还要负责排除，地方政府领导、甚至有的安监部门负责人也都持有这样的观点。《洞口县建管站2015年度工作目标管理实施方案》中关于安监站要“对发现的安全隐患及时排除”就反映了这种错误认识。安监人员是生产经营单位的“安全警察”，而不是他们的“安全保姆”。
) |. [8 v0 g' I) T; e5 m焦点之三：安监人员是否应移交执法大队立案查处？
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检方认为，施工方无封闭围挡、无警示标志，物料提升机未检测、未办理使用登记等安全隐患均属于重大安全隐患，根据《洞口县建管站2016年度工作目标管理实施方案》“监督组要加强日常巡查力度，对所控区域内的违法工程以及存在严重安全隐患的要及时上报住建局及执法大队”的规定，主张两名被告人应当将未予整改到位的隐患于事故前提交执法大队立案查处。
6 S% @. z4 d: i6 ~! Z& l4 b2 j辩护方则认为，这些事故并不属于“危害和整改难度较大”的重大事故隐患，只要施工方愿意出钱，解决起来并不困难。重大事故隐患应当事前认定，且不以事故是否发生做为认定标准。
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辩护人进一步指出，检方指控被告人孙传峰应当将多次整改不到位的隐患提交执法大队进行立案查处，但不能明确被告人究竟应当在什么时候移交执法大队，指控犯罪事实不清楚。另外，检方坚持要求被告人将隐患移交给行政执法大队，而这样一个执法大队却是一个未经过编委审批、由洞口县住建局私自设立的非法机构。由于设立不合法，名不正、言不顺，它的职责从成立至今没有任何人能说得清楚。
3 i& M5 P- A, X8 s/ d2 A7 c焦点之四：安监人员对“6.27”事故是否存在主观过失？
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辩方认为，玩忽职守罪只能由过失构成，两名安监人员对“6.27”事故发生不存在主观过失。被告人孙传峰可以预见到工地没有安全围挡，外来人员可能会容易进入，仅此而已。他无法预见到后面发生的一系列偶然而又意外的事实：他无法预见到现场负责人黄启茂对外来人员袁通淼擅自进入工地不予阻止，无法预见到黄启茂找没有特种作业维修资质的人来维修物料提升机，他更无法预见到袁通淼会站在吊篮正下方观看两个没有特种作业维修资质的人拆卸电机，而现场负责人黄启茂不闻不问。如果检方认为这些事实被告人应该预见到，请拿出相应的证据来？
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“这样的一起意外事故，不仅仅是被告人无法预见到，就连在场的黄启茂、曾传柏包括死者袁通淼想必也不会预见到，当然他们三人是应当预见而没有预见到，而被告人是根本无法预见到。”
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检方则认为，任何一起安全事故都是意外的、偶然发生的，两名被告人对“6.27”事故的发生存在主观过失。
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; V. X4 f7 g' o9 s5 S( Q8 P焦点之五：检方起诉安监人员督促整改不到位的隐患是否就是导致事故发生的隐患？
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“如果建立了安全围挡，外面的人就进不来工地，如果进不来工地，就不会发生事故，这是检方的办案逻辑。这里是施工工地，并不是高墙电网的监狱，建立了安全围挡，外面的人就进不来了？我对此表示深度怀疑。进不来工地，就不会发生事故，言外之意，如果进了工地，就会发生事故，难道高沙廉租房工地是‘死亡之谷’？真是耸人听闻！”辩方对检方将两名安监人员督促整改不到位的隐患与事故发生联系在一起表示难以理解。
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“事实上，外来人员袁通淼是和工地现场负责人黄启茂、维修工曾传柏有说有笑，一同进入工地的。由于黄启茂安全意识淡薄，外来人员可以随便进入工地，围挡的存在与否已经失去了意义。如果黄启茂不去找无特种作业维修资质的曾传柏维修物料提升机，如果黄启茂阻止袁通淼进入工地，如果黄启茂能够将袁通淼驱离险地，这些如果只要有一项成为现实，‘6.27’事故就根本不会发生，这与围挡又有何干？围挡是死的，人是活的，如果人的问题不解决，即使是高墙电网也挡不住事故的发生。”
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关于物料提升机安装完毕后无检测报告、未办理使用登记问题，辩护人认为：这涉及到物料提升机使用安全，以及安监站能否有针对性的实施监管问题。如果物料提升机安装完毕后未办理前述手续，后来由于安装质量问题，机体发生倾覆，砸死现场工人，这种情况下归咎于安监人员督促整改隐患不力似乎还有情可原。
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而“6.27”事故是由于袁通淼站在吊篮正下方，而那边在拆卸电机，电机与钢丝绳、吊篮都是连着的，电机拆卸下来，钢丝绳失去控制，吊篮就会从天而降，这是物料提升机基本的常识，与物料提升机安装质量无关，与两名被告人督促物料提升机无检测报告、未办理使用登记隐患整改是否到位更是风马牛不相及。
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“如果施工方停止使用物料提升机，就不会在使用中出现故障，如果不出现故障，就不会请无证之人修理，如果不请无证之人修理，就不会在拆卸电机中出现事故，因此，事故的发生与被告人没有有效的让施工方停下来具有因果关系，包括前面已经分析过的如果有安全围挡就不会发生事故，这些都是典型的‘有罪推定’思维下的办案方式。它把事物之间的极其偶然的联系，硬性地串连在一起，做为认定因果关系的依据，无理至极！如果可以这样认定，整个社会必将陷入人人自危的白色恐怖之中！”辩护人认为检方是在草率办案，表达上述观点时，情绪上也有些激动。
2 p8 B( ~" E3 R6 C关于施工管理人员不在现场问题，辩护人认为：毛秋莲不具备施工资质，以雪峰公司名义承接工程，所谓施工单位项目经理王维石、安全员刘兴顺更是有名无实。监督二组受蒙蔽，才下发了要求施工单位项目经理、安全员到岗履职的隐患整改通知书，事实上，所谓的“施工单位”雪峰公司是假的，所谓的项目经理、安全员也根本无法到岗履职，工地的管理人员只有现场负责人黄启茂，如果再把事故发生归结于项目经理、安全员不在岗履职，两名安监人员对此督促不力，那纯属自欺欺人。
. R2 y; ]6 v- ~ c; z& j- ?“‘6.27’事故真正的安全隐患在于，黄启茂聘请无特种作业维修资质的人维修物料提升机并任由外来人员进入工地、不采取安全管理措施；黄启茂和曾传柏违章拆卸电机且任由袁通淼身处险地、不采取任何安全措施。另外，事故发生的深层次隐患则在于：毛秋莲、曾秋安违反《建筑法》规定，借用雪峰公司的名义参与招投标，后又以雪峰公司名义承包工程，而雪峰公司配合他们弄虚作假，致使不具备施工资质、没有安全管理能力的毛、曾二人成为实际承包人。毛秋莲、曾秋安聘请无专业资质、无安全管理能力的黄启茂担任现场负责人，且缺乏安全生产教育和培训。所谓被告人督促整改不力的那些安全隐患，其实与袁通淼之死并不存在任何刑法意义上的因果关系，此事故隐患并非彼事故隐患，不能混淆，否则，难免会冤及无辜。”
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检方对辩护人上述主张没有做正面回应，只是指出分析事故当时的隐患与认定两名被告人渎职罪无关。
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律师点评
生产经营单位是安全生产的责任主体，隐患排查和治理是企业的责任，施工方不重视安全生产，没有安全生产意识，安监部门做再多工作也没有用。先追究施工方相关人员重大责任事故罪，后追究安全监管部门工作人员玩忽职守罪，这是正常的追责顺序。“6.27”事故发生后，绕开施工方直接对安监人员进行刑事追责，无异于要求安监人员代行生产经营单位之责。
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目前安全生产事故追责中，充斥着“有罪推定”办案思维：出了事故，就一定是安监人员监管不到位、玩忽职守。没发现隐患，说安监人员玩忽职守；发现了隐患，又说安监人员督促整改不力。安监人员无论怎样去做，都难以摆脱玩忽职守罪指控，安监行业成了“高危”行业，这是极不正常的社会现象。安监人员是生产经营单位的“安全警察”，不是他们的“安全保姆”，排查、治理和防控安全隐患根本上要取决于生产经营单位，而不是安监人员。安监人员动辄被以玩忽职守罪追究刑事责任，会令安监部门无所适从，不知如何开展工作，进而人心浮动，正常的安全监管秩序被破坏，不利于国家安全生产形势的根本好转。
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本报观点
这起起诉建管站人员涉嫌玩忽职守的案件以检察院撤诉告终，充分体现了法律公平公正，这样的结果令人欣慰。
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本起案件中，建管站人员曾多次前往事发工地检查，责令企业整改隐患。然而，检方却在证据不足的情况下，以“只向施工单位发出书面整改通知书，未采取积极有效的监管措施”为由起诉。这引起了争议。
9 o# K/ j1 ^0 p$ i; [8 }% a其实，在这起事故中，真正未认真履行安全生产主体责任的是涉事企业。该企业聘请无特种作业维修资质的人员进行维修，并任由外来人员进入工地，甚至聘请无专业资质、无安全管理能力的人员担任现场负责人，这些才是导致这起事故的主要原因。
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一出事就指责监管不到位、玩忽职守，这种做法显然很草率。应该明确的是，生产经营单位是事故隐患排查、治理和防控的责任主体，隐患能否得到治理在根本上取决于生产经营单位，而非监管人员。监管人员固然有督促之责，但不是企业的“保姆”，更不能保证帮企业查出所有隐患。况且，对排查出的隐患，如果企业不认真整改，也无济于事。
4 Z r: Q) {& K7 @6 b因此，要追究监管人员的责任，不仅要拿出充分的证据，也要按照责任清单逐项查验。追责不可任性。
$ z( q+ b9 @1 ^2 S- W8 z! I/ O这起案件也给监管人员提了个醒，在日常工作中，一定要切实履行监管职责，对监管对象认真负责，做到“身正不怕影子斜”。同时，要做好执法检查全过程记录，实行痕迹管理。这样不仅有助于规范执法行为，而且可以进一步厘清责任，做到尽职免责。
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! I: K, I* r7 j4 ]. ^% g来源：中国安全生产报、新浪司法
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