“三合一”改革：如何解决一个孩子三个爸的尴尬

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“三合一”改革：如何解决一个孩子三个爸的尴尬                     2015-05-26                                                屈凌燕                                                [url=]质量与认证[/url]

食药机构改革推行已一年有余，各地具体设计方案不尽相同。如浙江舟山市场监管采取“三合一”模式，将工商、质监、食药等部门执法监管资源全面整合，“三个鸡蛋打到碗里搅一搅”，这一模式安徽、辽宁、上海等地也在尝试。通过一年多运行，一体化市场监管格局初步成型，优势互补，成效初显，一些经验和做法值得研究和推广。但记者调研也发现，“一个孩子三个爸”的现实尴尬和法律瓶颈影响了改革进程，急需厘顺机制，建立完善相关法律法规。

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) F, Z! V" y7 {, L. y8 ?& u; b, |扯皮10年灰色地带现在10分钟搞定

　　早上9点刚过，李志红的包子铺就迎来了一位“大盖帽”，他查看了店铺的营业执照、进出台账，还检查了制作间是否隔离，原料储存有无冷藏设备，碗筷消毒柜有没有通电。执法人员方军说，以前这些检查内容分属工商、卫生和食药监三个部门，全查一遍得组织一次专项整治行动，现在一个人就搞定。

　　舟山市市场监管局自去年底正式挂牌对外运行后，整合了原舟山市工商、质监、食药监职责。按照“重复机构合并、交叉职能归并、相近业务兼并”原则，舟山市市场监督管理局对内设机构进行整合，设立许可服务处、食品生产流通监管处、产（商）品质量监管处、消费者权益保护处等22个处室。

1 M: D0 o4 \' C8 C　　“灰色地带归谁管扯皮了10年没有定论，现在10分钟搞定。”舟山市市场监督管理局局长陈麟介绍，整合后舟山市场监管局实现了执法统一，从生产领域到流通领域，从食品卫生到餐饮安全，“除了初级农产品，实现一条龙监管。”监管中存在的边缘、空白领域因“推无可推”而自然消失，效率大幅提升。

. C9 }5 D' @1 K1 ~1 j" }　　改革最大的成果是，现在乡镇基层，有人管特种设备，有人管食品安全，有人管药品。以定海分局为例，原定海食药监局、质监局日常药品医疗器械和特种设备监管人员仅4人，机构合并后改为3个专业科室、5个基层市场监管所联动承担。
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2 m3 A4 d. ?* p2 k　　“针对我国食品安全现状，最需要的是发现问题的执法能力。”陈麟告诉记者，不能把任务往基层压，却不增加基层监管资源。据悉，舟山市场监管局市本级72％的编制配置到了基层一线。“提拔干部也要求一定有基层工作经验。”
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　　改革后，市场监管核心职能加速融合，新体制正效应显现，涉及食品药品、特种设备安全的大要案数量及处罚力度上升明显。
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  t& E+ n% \( b6 N+ P# u　　截至2014年11月底，全市共查处各类违反市场监管法律法规的案件1134件，其中食品违法案件386起，罚没款270余万元，药品违法案件144起，罚没款121万元（增长128％，2013年全年53万元），质量技术监督类（特种设备）违法案件131件，罚没款238万元（增长357.7％，2013年全年52万元）。

2 @# p) P( \" [8 q! j9 q　　浙江省机构编制委员会办公室主任鞠建林告诉记者，改革后舟山市市场监管局内设机构从原三局33个机构整减为22个，事业编制减少了25％，他认为，舟山市场监管改革实践体现了减量提质，“1+1+1大于3”的改革效应。

一个孩子三个爸 下合上不合遇尴尬
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& ?) a9 U; ]0 o* u4 c　　记者看到，门口除了挂舟山市市场监督管理局牌子外，还挂着四块牌子：舟山市工商行政管理局、舟山市质量技术监督局、舟山市食品药品监督管理局、舟山市食品安全委员会办公室。
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3 X5 ]7 F+ P# V: m　　三局已经融合，为何还要加挂原职能部门的牌子？原来，三局合一后，执法主体的问题扑面而来。对上，浙江省级层面三个部门还都存在；对外，盖着市场监管局的公章去外省办事，对方不一定能够认可，反而给民众带来不便利。
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　　行政管理部门的负责人告诉记者，不同的省厅局，机构设置差异较大，基层“三局合一”的现实，导致业务处室无法一一对应，在日常的工作对接、会议安排、统计分析方面形成了极为复杂的交叉。
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　　在这一轮食药监管改革中，精简行政机构、壮大基层执法队伍的“关口前移”理念为各地普遍接受，但是“三合一”模式下以工商执法队兼任食药监执法队的方法虽然节约了编制，也引发了一些质疑。

  p' t/ F$ g, w* ^9 W; D* Z8 \6 b! ]　　陈麟坦率说，要求这支平均年龄达到45岁的基层队伍迅速实现“转型”，实现从“物理变化”到“化学变化”的转变，需要一个相当长过程。
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　　“一个孩子三个爸”下合上不合的尴尬消耗不少的行政资源。原工商、质监、食药监系统对各类工作数据的录入、标准、保存方式和运用均存在很大差异。软件开发也是各自为政，彼此没有有效接口互联互通，直接影响到新成立的市场监管局数据整合，更制约了大信用监管体制的建设进度。
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/ o+ y6 }! B1 d0 w- ^, r　　“省级层面分设三局，是为了考虑到对应中央，起到缓冲作用。”浙江省编办主任鞠建林解释，目前国家各部门系统间就不兼容，未来只有寄希望于中央各部门能够以大局为重，消除藩篱。

时有打法律擦边球 法律跟不上改革的步子
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　　为解决执法主体名义、市辖区分局食药监执法权限、执法程序文书及复议诉讼等遇到的系列问题，舟山以《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》为依据，在浙江省高院的支持下，达成了“针对舟山新区特殊情况，在不损害相对人诉讼前提下，一般不以诉讼主体资格问题判决案件败诉”的共识。
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　　即便如此，三合一市场监管改革后的监管行为，有的是有法可依的，有的是厘顺的，有的也打的擦边球。

' z4 ^5 I  y- ?, I0 G7 a6 g2 k5 u　　基层干部反映，改革后的困难主要体现在执法依据的缺失上。“总体来说是改革步子迈得快，法律配套跟进慢。”
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　　一、有执法职责，但没有执法依据。在流通环节食用农产品监管上，安全监管职责已经划转到市场监管部门，但《农产品质量安全法》自2006年出台以来，一直未做修改，对于普通农贸市场内、个体工商户及个人经营不合格食用农产品没有处罚依据，实际监管中执法处在“有责无据”的尴尬境地。建议通过制定地方性法规或者政府规章形式加以解决和明确执法依据。

/ }- Y9 _% I; N5 ?　　二、有管理职责，但没有具体规范。“三局合一”消除了前店后厂、现场制售、流动摊贩家庭加工点等一批“灰色地带”，但由于长期没有落实监管职责，上述领域的许可方式、许可条件、现场勘验都没有标准和规范。建议尽快出台相关管理规范，或者以省政府规章、文件形式，授权各地市根据自身实际情况制定过渡性标准或规范，以满足当前迫切需要。
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& E7 }3 Q+ I9 ?! n& D! x　　三、原有执法依据，目前难以适用。食品分段监管时期，国家工商总局、质检总局相继制定了一批食品流通、生产管理方面的具体规章，一直是基层执法的重要依据。国家食品安全监管体制调整后，国家工商总局、质检总局不再承担食品安全监管职责，其原先制定的规章难以继续适用，而国家食药监总局又没有能及时出台替代规章，导致大量违法行为的处理缺乏依据。建议国务院相关部委局办加快规章制定。
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