改革 | 工商质监食药监“三合一”体制改革中存在的问题及对策

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改革 | 工商质监食药监“三合一”体制改革中存在的问题及对策
2017-03-28

当下，各地掀起了执法体制改革，有的将工商、质检“二合一”，有的将工商、质检、食药部门“三合一”，有的甚至将安监也合并进来成“四合一”。工商食药质监“三合一”体制改革中，存在哪些问题，有何对策？

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原标题：蚌埠市工商质监食药监行政管理体制改革存在的问题和对策

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本人1994年11月参加工作，先后在工商所市场监管一线、区分局股室、市局人事部门工作过。在人事部门连续工作14年半，经历了三轮机构改革，执笔了三轮改革的“三定方案”，对市场监管体制机制给予了一定的关注。本轮市场监管体制改革以来，针对出现的新问题进行了反思和研究。

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安徽省委、省政府于2013年底对全省市场监管行政管理体制进行了改革。按省委、省政府部署，2014年1月，我市对全市工商、质监、食药监行政管理体制进行改革。2015年1月，市委、市政府将市本级的工商、质监合并为工商质监局。市级层面分设了工商质监局、食药监局；县区层面，工商、质监、食药监三局合一。改革取得了一定成效，精简了机构，整合了职能，延伸了监管触角，明确了监管责任，降低了监管成本。但存在的一些问题亟需引起各级的重视。

体制改革取得的成效

体制改革是省委、省政府做出的重大决策，是新形势下对食品药品监管和市场监督管理模式的探索，也是精简机构整合职能的积极探索。成效毋庸置疑。

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（一）精简了监管机构。改革前，区、县一级要分设工商、质监、食药监三个工作部门；改革后，只需要设一个市场监督管理部门，减少了区、县一级政府的机构设置。

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（二）整合了监管职能。改革前，原食药监部门承担餐饮的监管，工商部门承担流通环节食品安全监管，质监部门承担生产领域食品安全监管。将工商、质监、食药监、食安办的职能整合在一个部门，减少了职能交叉、推诿扯皮问题。

（三）延伸了监管触角。改革前，三家监管部门只有原工商系统的56个工商所的监管触角能够达到乡镇、街道，而质监、食药监的监管触角只能达到市区和县区的城区部分，造成大片的监管盲区。

（四）明确了监管责任。整合后责任更加明晰,原来由市一级政府统一承担的监管责任下移到区、县一级政府。有利于增强区、县政府的责任意识，同时对于食品药 品监管和市场监管出现的责任问题更方便厘清。

（五）降低了监管成本。通过对工商、质监、食药三局资源整合，全市市场监管所的办公房、执法车辆、执法装备等基本上都是原工商所配备的，而不需要重新装备，降低了监管运行成本。

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（一）监管主体不合法。我市县区市场监督管理局的主体资格来源于县区编办批复的“三定方案”。而在现有的法律、法规上并无“市场监督管理局”这一主体的表述。

行政执法上，该市4个行政区和3个县市场监督管理局及其派出的51个市场监管所均使用安徽省法制办统一制作的执法文书。2个开发区市场监督管理局及其派出的5个市场监管所分别使用工商、质监、食药监三种执法文书。

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行政许可上，县区市场监督管理局目前可以发放企业（经开、高新、淮上三局得到市工商质监局授权或委托）、个体工商户、个人独资企业营业执照，还可以颁发食品流通许可证、餐饮服务服务许可证。相关的法律法规没有明确授权市场监督管理局有以上登记权。一旦出现行政诉讼，市场监督管理局就会败诉。

（二）三个部门职能不同程度弱化。仅2015年市场监督管理局就开展了机关学校食堂、豆制品、面制品、集贸市场食品、小餐饮、农资、“双打”、“两节打假”等近20项专项整治，许多整 治同步进行，往往有数量无质量。

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文明创建、征迁拆违、秸杆禁烧、文明祭祀等县区中心工作，牵扯了市场监督管理局的主要精力。导致工商质监、食药监的职能存在不同程度的弱化。

（三）监管力量明显不足。新组建的市场监督管理局的绝大多数人员都是原工商系统人员。下划到各区的282名行政编制，其中工商260名、质监12名、食药监2名，其他8名。如经济开发区市场监督管理局，现在在编在岗的32人包括工商系统27人（占比84.3%），质监系统2人（1人任副局长，占比6.2%））、原食药监系统仅1人，任局长（占比为3.1%），刚遴选的2人（占6.2%）。开发区有42家食堂，1000多家大小餐馆，靠食药监1人之力，连例行抽查都不可能完成。“工商人员查食药”、“工商人员查质监”在市辖区已成为现实。

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（四）监管人员流失。划归区、县政府“三局合一”后，任务的增加、隶属关系的变化导致监管队伍思想受到了冲击，一些年轻同志通过个人努力和各种关系离开了市场监督管理局。区县有关部门也或多或少地从市场监督管理局抽调了部分人员。

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（五）队伍年龄老化，业务难精。由于工商系统人事冻结近3年，新鲜力量得不到增加，队伍年龄偏大。这些人对新增加的食药监、质监业务不了解。加之涉及三个部门的法律法规规章多达500多部（其中工商质监法律113部，法规216，规章132，地方法规5，地方规章9，合计475部），短期内很难熟悉。

（六）监管执法保障不够。全省虽然统一了执法证，但没有统一制服、标志，给执法带来了不便。公车改革后，乡镇所基本上很难兼顾到整个辖区。

（七）执法标准不一。各区局各自为政，类似案件的处罚标准不一。

（八）编制配置头重脚轻。按现有编制计算，各区总编制282名（区局机关共96名，占34%，23个市场监管所186名，占66%），占总监管编制的62.7%；市工商质监、食药监总编制168名，占总监管编制的37.3%。三县质监和食药监虽然有一部分力量，但绝大多数都在机关和直属机构，头重脚轻同样造成基层市场监管所监管力量不足。

对   策

十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对市场监管体系改革作出了“改革市场监管体系，实行统一的市场监管……反对地方保护”的规定。十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出“推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，重点在食品药品安全、工商质检……等领域内推行综合执法”。《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》明确了“应充分发挥工商部门市场监管骨干作用”。

针对上述存在的问题，笔者建议：

（一）解决主体合法问题。按十八届四中全会决定精神，将县区市场监督管理局分拆为工商质监和食药监两个部门，分别使用工商行政管理局（加挂质量技术监督局牌子）、食品药品监督管理局名称，使主体合法化。

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将市场监管所相应分拆为工商所（加挂质监所牌子）、食药监所，同时根据工商质监、食药监监管任务的轻重来设置基层工商（质监）所、食药监所。

（二）改革管理体制。工商质监、食药监实行市县政府分级管理，即各区局为市局的派出机构，人、财、物为市局所有，便于市局统筹调派力量形成监管合力，履行辖区的市场监管权；各县工商局（质监局）、食药监局为县政府直属机构，领导干部实行县政府与市局双重管理，业务上接受市局指导。

这样，可以统合执法资源，统一执法标准，避免把监管事权、监管风险压给基层。把工商质监、食药监从琐碎的地方事务中解放出来回归市场监管的“主业”，以保证职能履行到位。

（三）固定编制人员。参照工商质监体制下划时的编制，重新核定工商质监、食药监的编制并予以固定。对在2014年1月体制下划时、2015年机构改革时已核减的编制，应按《省政府专题会议纪要第100号》的要求逐步补回并充实到基层或执法一线。明令禁止各区、县从工商质监、食药监借用人员，以保证相对稳定的执法力量。

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（四）充实执法力量。采取公开选调、统一招录、规范招聘等方式充实执法人员。重点是充实特种设备安全监察人才、食品药品监管专业人才，保证有足够的专业人才和执法力量。

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（五）加强执法保障。一是在人头经费上予明确和保障。对于因专项整治、监管执法而出现的常态性加班，采取合理合规的措施予以适当考虑。二是在执法装备上予以保障，统一执法服装、执法标志。尤其是在公车改革的背景下，对执法车辆宜采取特殊政策，以确保监管到位。

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学为考试

问题还不少，也挺复杂。